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新型城镇化建设融资渠道研究
发布时间:2015-12-24      作者: 杨根全 李圣军 李 靓

目前我国城镇化建设资金主要有政府融资、准政府融资、公私合营和市场融资四大融资渠道。融资渠道结构随社会经济发展条件而变化,短期看,政府及准政府类融资是主渠道,但长期看,社会化融资为主是发展趋势。

根据《国家新型城镇化规划(2014-2020)》目标要求,到2020年,我国常住人口城镇化率达到60%左右,在2013年53.7%的基础上提高6.3个百分点;户籍城镇化率在2013年36%的基础上提高到45%,提高9个百分点。据此初步测算,由此带来的投资需求约为42万亿,平均每年投资需求为6万亿左右。在“以人为本”的新型城镇化推进模式下,巨额投资资金能否及时到位,直接影响新增户籍人口和常住人口能否享受与市民均等的公共服务,既影响城镇化数量的扩张又影响城镇化质量的提升。因此,新型城镇化建设资金的融资问题直接影响城镇化的成败,本文将从政府和市场两个维度分析新型城镇化建设资金的融资渠道问题,也为BETWAY登录行在推进城镇化建设的角色定位和规模量化做一初步考量。

一、政府融资

新中国成立以来,政府一直是我国城镇建设资金的主要供给主体。改革开放前,在计划经济时期,政府是城镇建设资金的唯一供给主体,从企业固定资产投资到城镇基础设施及公用事业投资,均由政府负责;改革开放后,随着市场经济体制的完善和社会资本的壮大,城镇建设资金融资渠道开始多元化,政府也开始通过市场融资,税收也不再是政府可支配资金的唯一渠道,中央政府开始发行国债,地方政府则开始发行债券。从城镇建设资金角度,政府的融资渠道主要包括财政投资、政府债券。

(一)财政投资。2012年,我国财政收入为11.73万亿,财政支出额为12.6万亿,其中用于教育、社会保障、就业、医疗卫生的支出为4.11万亿,占财政支出额的32.61%。2010 -2012年,我国财政支出年均增长率为19%,考虑到目前我国宏观经济发展进入增速换挡期和财政支出结构调整完善期,假设2014-2020年期间,国家财政用于教育、社会保障、就业、医疗卫生的支出额以年均10%的速度递增,在2013年的基础上,7年支出增量累计为15.5万亿,年均增量为2.22万亿。鉴于2013年我国城镇化率为53.7%,到2020年将达到60%,按城乡人口比例并向农村倾斜的原则,按年均财政投资增量50%用于城镇建设,每年约为1.11万亿。

(二)政府债券。美国次贷危机发生后,为应对国际经济危机的影响,国家启动了地方政府债券发行工作,主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。在国务院批准的额度范围内,各地通过财政部代发代还和自行发行债券两种方式,2009-2011年每年发行0.2万亿政府债券,2012年发行0.25万亿,2013年为0.35万亿,2014年为0.4万亿。考虑到政府发债处于规模不断扩大和程序日益完善的阶段,预计发债规模会呈增加趋势。假设2014-2020年地方政府年均发行债券0.6万亿,这不仅对我国地方政府债务率不会带来显著的提升,而且有利于调整地方债务结构。同样按照50%的比例投向城镇,发债资金每年用于城镇建设的投资约为0.3万亿。

总体上,城镇建设包括大量经济效益没有或不明显的公益项目,还包括部分必须由政府提供的服务,比如义务教育、社会保障、公共防疫、体育健身等,难以从市场融资,必须由政府提供。从政府建设资金来源角度,主要有两个融资渠道,一个是增加财政投资,一个是发行政府债券。综合考虑政府职能转变、财政支出结构调整和政府债务融资趋势,未来政府财政投向城市建设尤其是基础设施和公用事业的额度会不断加大,地方政府发行债券投向城镇建设的资金也会不断扩大规模,两者合计每年新增贡献约1.41万亿,占年均投资需求6万亿的23.5%。

二、准政府融资

在《预算法》约束下,除法律和国务院授权地方政府可发行债券外,地方政府不能作为主体进行借债,在投资需求急剧增加和地方财力有限的双重推动下,政府融资模式不断创新,以政府信用为支撑,各种准政府融资渠道出现并不断壮大。现实中,从实际融资主体看,准政府融资主要包括地方融资平台、事业单位和国有企业三类主体。

(一)地方融资平台。截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的债务合计为30.3万亿,其中地方融资平台举债的债务为4.08万亿,按照平均5年的债务期限,地方融资平台年均举债约1万亿。与此同时,在地方政府16.75万亿的债务额中,用于市政建设、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫、生态建设和环境保护的投资额为12.42万亿,占74.13%。假如地方融资平台每年举债额的70%用于城镇建设,则2014-2020年通过地方融资平台预计可为城镇建设资金年均融资约0.7万亿。

(二)事业单位。从单位性质角度,学校、医院、图书馆、书店等公共服务单位目前大多属于事业单位,部分供热、供水等城镇基础设施供给或经营单位整体或个别也保持事业单位性质。由于大多数经营性事业单位均能通过收费获得一定收益,且背后有政府信用支撑,在争取财政补助的同时,也可以通过银行借款筹集建设资金。截至2013年6月底,经费补助事业单位、自收自支事业单位、公用事业单位负债额为3.33万亿元,按照平均5年的债务期限,事业单位年均举债额约为0.8万亿,考虑政府对地方债务的严格控制和事业单位机构改革的推进,2014 -2020年,预计通过事业单位可为城镇建设资金年均融资约0.5万亿。

(三)国有企业。城镇供水、供电、公路、供气、供热等企业具有明显的自然垄断性,大多以国有独资或控股的方式进行垄断经营,由于收入来源比较稳定且有较多的财政补贴,市场信誉较好,可以通过发行企业债券或银行贷款的方式筹集大量建设资金。截至2013年底,我国国有独资或控股企业负债额为3.14万亿,按照平均5年的债务期限,年均负债额为0.7万亿左右。综合考虑未来融资环境的改善和基础设施企业化经营水平的提高,未来国有企业投资建设城镇基础设施的规模力度会越来越大,因此,2014-2020年,预计通过国有企业可以为城镇建设年均融资0.8万亿。

总体上,受政府不能直接举债的法律约束,地方融资平台、事业单位、国有企业等与政府密切相关的实体,在政府信用支撑下,成为间接举债为城镇建设融资的主要方式之一。地方融资平台名义上也是地方国有独资企业,只是没有实体支撑,故单独出来。事业单位主要为城镇建设提供教育、医疗、文化等公共服务,国有企业则主要为城镇建设提供基础设施建设。综合考虑三类主体,2014-2020年,预计可年均为城镇建设提供2万亿资金,占年均投资需求6万亿的三分之一。

三、公私合营

十八届三中全会明确提出要大力发展“混合所有制经济”,从城镇建设角度,无论是基础设施建设还是公用事业建设均投资规模较大、投资回收期较长且具有一定的公益性,若政府独立投资,则受财力有限、经营管理水平低约束;若银行单独提供贷款,则受还款时间长、政策影响大约束;若企业独立投资,则受资金有限、政策稳定性约束,三方主体中的任何一方都难以独自进行城镇基础设施建设。因此,城镇基础设施投资的独特性决定了混合所有制模式的优势。

为促进政府和社会资本的合作,2014年5月份,财政部成立政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组,合理界定政府和市场的边界,调动社会资本投资城建的积极性。在城镇基础设施建设中,政府通过出台鼓励性的土地政策、财政政策和金融政策,搭建政府、银行和企业三方之间的利益共享机制,可以有效稳定企业的收入预期,促进企业的投资积极性;企业通过自有资本或财政补贴资金投资,形成项目建设资本金,然后向银行贷款,由于政府的介入降低了银行放贷资金的风险,企业的投资则又提高了银行放贷项目的潜在收益,因此,银行放贷积极性也会提高。这样,通过政府、企业和银行的三方合作,实现城镇建设的良性循环,既充分发挥企业懂经营、会管理的优势,又有效发挥政府制定政策、稳定预期的优势,还能充分利用银行资金量大、长时期投资的优势。2009年,国家开发银行组建国开金融有限责任公司,通过“政府+银行+企业”的模式,从事城市开发、基础设施建设等领域的项目开发。在组建混合所有制企业后,国开金融筹资渠道主要有三个,一是企业资本金,二是发债资金,三是管理资金,通过这三个渠道,可以短时间内低成本筹集巨额资金,然后集中全方位的开发一个特定城镇,获取城镇建设的后期收益。

截至2013年6月底,在政府负有偿还责任的10.9万亿债务中,来源于银行贷款的有5.5万亿,占50.8%,照此比例,在政府总共17.89万亿的债务中,银行贷款额大约为9.08万亿,按平均5年的贷款期限,年均贷款额度约为2万亿。综合考虑政府鼓励混合所有制尤其是PPP模式的政策倾向和公私合营模式自身的优势,2014-2020年,通过公私合营模式,尤其是“政府+银行+企业”的三方模式,借助银行贷款可以年均为城镇建设筹集2万亿的融资额度。

四、市场融资

城镇建设资金的市场融资渠道主要面向社会资本尤其是民营资本融资,这是缓解未来城镇建设资金的主要举措,吸引社会资本进入城镇建设领域,不仅可以融通资金,缓解城镇建设的资金瓶颈,还可以改善城镇基础设施或公益项目的经营机制,提高资金使用率、资源利用率和经营收益率,提高城镇服务水平,改善城镇外在环境。但在目前的体制环境下,大规模吸引社会资本参与城镇基础设施或公益事业项目建设还存在一定的障碍,必须采取措施稳定政策预期,理顺定价机制,明确监管方式。

(一)稳定政策预期。我国城镇基础设施或公用事业长期以来由政府财政投资,对社会资本来说是一个相对陌生的领域,而吸引或规范社会资本进入的相关政策也严重缺乏。同时,城镇基础设施或公用事业初始投资额较大,回收期较长,具有一定的公益性和公共性,风险较大;此外,还直接涉及市民的日常生活,一旦出现问题社会影响较大。而社会资本参与城镇建设的目标是获取经济效益,没有相对明确或可实现的经济诉求是无法吸引社会资本大规模投资于城镇建设的。因此,稳定政策预期是吸引社会资本投资的关键,主要政策包括产权政策、纠纷处理政策、激励约束政策、利益分享政策。只有事先通过法律法规的方式明确社会资本进入城镇建设领域的相关政策,才能稳定民营企业家的政策预期,寻找进入城镇建设的切入点,核算项目利润点,确定实施项目。

(二)理顺定价机制。我国《价格法》第十八条明确规定,与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格等五类商品和服务价格,政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。在实际操作中,很多城市基础设施或公用事业项目的收费都实行政府指导价或政府定价,比如基本药物价格、暖气费、水费、电费、垃圾处理费等。而价格的高低直接影响项目的收益和投资回报,如果不能理顺定价机制,在政府和项目投资方之间合理分配定价权,社会资本就不会有积极性投资城建项目,定价机制主要包括价格制定、价格调整、价格协商、价格纠纷等,城市基础设施或公用单位定价太高,会增加市民负担,定价太低,会影响社会资本投资积极性,因此,政府与项目主体之间定价权的分配,是理顺定价机制的关键。

(三)明确监管方式。城镇基础设施和公用事业项目大部分都具有经济效益和社会效益的双重属性,对于经济效益较明显的项目,可以吸引社会资本直接投资经营,而对于没有经济效益或经济效益较小的项目,政府则只能通过“购买服务”的方式吸引社会资本进入。但是,由于经济利益和社会利益存在一定的冲突和矛盾,无论采取何种方式吸引社会资本进入,政府都必须代表公众进行必要的监管,防止项目运营方损害公众利益而追求自身经济利益,而任何政府监管都意味着对投资者行为的限制和约束,对社会资本投资者的投资积极性都或多或少的产生影响。为了保障社会资本的可持续经营,政府必须代表公众划定经营底线,明确监管方式,防止经营者超越底线,也防止市民产生顾虑,促进社会资本有序进入城建领域,也促进市民支持社会资本进入城建领域。

总体上,鼓励社会资本投资城镇基础设施和公用事业项目是国际大多数国家的通行做法,但在我国还处于“建章立制”的发展初级阶段,政策尚未健全,市民担忧较大,政府监管也不到位,虽有部分社会资本进入城镇建设领域,但要大规模吸引社会资本进入尚需进行一系列的政策改革和媒体宣传。2014-2020年,从城镇建设资金融资来源角度,除了政府渠道、准政府渠道和公私合营渠道,要完成年融资6万亿的规模,通过市场渠道年融资规模达到0.6万亿即可,这对于庞大的社会资本额来说显然微不足道,关键是市场准入问题和盈利模式问题。

五、分析结论

城镇化是经济社会发展的客观趋势,也是启动内需、转变经济发展方式、调整经济结构的关键举措。我国目前处在城镇化加速推进的阶段,但在“以人为本”的新型城镇化模式下,城镇化推进过程也是大规模城镇建设过程,包括基础设施建设和公用事业建设,如何筹集资金保障城镇建设顺利推进便成为影响新型城镇化成败的重要因素。从我国实际出发,城镇化建设资金主要有四大融资渠道,一是政府渠道,主要是财政投资和政府债券,根据目前投资规模和未来发展趋势,2014 -2020年,年均可融资1.41万亿;二是准政府渠道,主要包括地方融资平台、事业单位和国有企业三类主体,年均可融资2万亿;三是公私合营渠道,主要是通过“政府+银行+企业”的方式组建混合所有制企业,发挥各方优势,共同投资城建领域,年均可融资2万亿;四是市场渠道,主要是吸引社会资本进入,包括民营资本和外资等,在我国还处于“建章立制”的发展初期阶段,要大规模刺激社会资本进入城建领域,尚需采取措施稳定政策预期、理顺定价机制和明确监管方式,年均融资达到0.6万亿便可完成城镇化建设年需6万亿的任务。

融资渠道结构随社会经济发展条件而变化,短期看,政府及准政府类融资是主渠道,但长期看,社会化融资为主是发展趋势。考虑到当前中国宏观政治经济治理现状和本届政府对改革进程的加速度要求,上述四大融资渠道结构比例短期内也不排除出现较大的动态调整,为此,对BETWAY登录行在支持城镇化建设业务领域方面既要抓住现阶段的重大机遇,也要做好应对长期城镇化建设投融资的市场化、社会化发展趋势规律。(第一作者单位:BETWAY登录行总行研究室)

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